●中国土地政策改革课题组历时两年半，对广东、江苏、浙江、北京、四川、重庆、安徽、河南、陕西九省(市)进行翔实调查，形成了反映中国土地制度现状的第一手实证研究报告。

　　●调查发现，政府垄断土地一级市场隐藏着巨大的财政和金融风险，侵害农民的土地财产权益，危及整个社会的稳定和国民经济的可持续发展。

　　●调查建议：必须改革“城乡分割”的土地制度，减少政府对土地一级市场的垄断，实行土地的“同地、同权、同价”，确保农民以土地参与工业化和城市化的权利。

　　自1978年中国走上改革开放之路以来，土地在从计划经济向市场经济的重大转型中扮演了极其重要的角色——它是中国农民增收、农业增长的关键保障；它成为中国城市快速扩张及工业高速发展的重要工具；它关乎地方政府融资及财政和银行部门的成长与稳定；它被视为引发社会矛盾和权益纠纷的“导火线”——更进一步讲，它将作为中国解决“三农”问题和保障经济社会可持续发展的突破口。

　　自2003年至今，在两年多的时间里，国务院发展研究中心组织长期研究中国土地问题的专家，组成“中国土地政策改革课题组”，进行翔实的田野调查，形成了长达16万余字的报告。

　　调查组旨在全面了解土地作为一种重要的生产要素，在国民经济成长中的表现。调查地点既涵盖了广东、江苏、浙江、北京等正在经历快速工业化和城市化的东部地区和大城市郊区，也包括由“西部大开发”激发起来的重庆、陕西等西部地区，还有正在谋求崛起的河南、安徽等中部地区。

　　调查组发现，尽管这些地区由于经济发展水平的差异和政策支持方式的不同，在土地市场发育、土地利用结构、土地功能等方面存在差异，但它们在土地制度及其问题上的相似性要高于差异性——主要表现为：在城乡分割的二元土地制度下，当农村土地转化为城市建设用地时，政府垄断着土地的一级市场。土地经由政府一级市场的垄断，介入国民经济成长的全过程。低价征用的土地成为高速城市化和工业化的驱动器；土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源；土地抵押成为城市基础设施和房地产投资的主要融资工具。

　　但是，政府垄断土地一级市场并非一本万利，不仅损害了农民的权益，有碍于社会稳定，而且隐藏着巨大的财政和金融风险，危及整个国民经济的可持续发展。

　　为此，必须改革土地制度，统一、平等地对待城市和农村土地，采取稳健的步骤整合城市和农村的土地市场，减少政府对城市土地一级市场的垄断，并从法律和制度上保障土地的“同地、同权、同价”，确保农民以土地参与工业化和城市化的权利。

　　由于报告篇幅较长且具有专业色彩，《财经》征得作者许可，将三份报告改写为一篇，提取其核心事实和发现及其政策建议，以飨读者。

　　本课题组主持人为李剑阁、蒋省三；负责人为韩俊；课题组长刘守英；参加调研成员有蒋省三、刘守英、叶剑平、周飞舟、王小映、李青、张严龙、张琳。本报告由蒋省三、刘守英撰写，《财经》记者常红晓改写。

　　——编者

　　扩张的城市，消失的土地

　　上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，被占耕地共有2138万亩。

　　20世纪90年代中后期以来，中国经济处在高速成长阶段，这依赖于工业化和城市化的“双引擎”拉动。

　　数据显示，1998年至2003年，中国工业产值以及投资维持着9.83%和14.14%平均增长率的高增长；与此同时，城市化率从1998年的30.42%提高到2003年的40.5%。

　　无论东、中、西部地区，城市化主要表现为政府主导的城市外延扩张。

　　浙江省规划部门统计，2000年至2004年五年间，城市面积扩张平均每年达126.4平方公里，是前五年的3.4倍。以义乌市为例，1988年建市时只有11.05平方公里，2000年城市面积拓展为27平方公里，至2004年则冲至50平方公里。

　　陕西省咸阳市1986年城市用地规模为18.5平方公里，到1998年已达48平方公里；2004年第四次修订的城市总体规划里，城区用地规模则为100平方公里，控制面积500平方公里。

　　与高速城市扩张并进的是土地大面积“农转非”。上世纪90年代的十年间，全国城乡建设用地增加2640万亩，其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用，共有2138万亩耕地被占用。

　　“十一五”期间，国民经济仍将保持快速、平稳增长势头，城市化和工业化的进程还将处于较高的速度，未来五年新增建设用地总量超过90年代十年增长水平的趋势在所难免。如果再考虑退耕还林、退耕还牧还要减少耕地的因素，中央政府与地方政府在耕地保护与经济发展用地上的矛盾将更加突出。

　　“后1999模式”：政府征地全程解析

　　协议征地时，由用地单位和农民讨价还价；实施公告征地后，由国土部门代表政府直接去征地，农民所得下降了

　　伴随工业化和城市化的进程，土地“农转非”本是题中应有之义。但是，土地“农转非”完全通过政府强制征用来完成，则是名副其实的“中国特色”。

　　所谓政府强制征用，是指在大多数省份，土地“农转非”主要通过政府高度垄断土地一级市场的方式来实现。即集体农地转为非农建设用地，一律只能通过政府征用。

　　从浙江省情况看，1999年至2002年全省批准建设用地总面积为172.58万亩(含耕地113.57万亩)，其中新征用农村集体土地154.69万亩(其中耕地约为70%左右)。以绍兴县为例，大规模地征用国有土地是从1999年开始的。从1999年至2003年，共征地6.1万亩；在经批准使用的71892亩建设用地中,征用土地占75%。

　　在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量都高达40至50万亩，征用土地占建设用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。

　　无论是东部地区将更多的土地用于发展工业，还是中西部地区将更多的土地用于基础设施建设，原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间，并不进行直接的谈判和交易，地方政府垄断着农民集体土地从征地到供地的全过程。

　　在课题组所调查的地区，一般由所在县(市)的统一征地办公室(下称统征办)具体承担被征土地的“统一申报、统一征地、统一补偿、统一报批和统一供地”。即只要涉及农用地转为建设用地，就要先行办理农用地转用审批手续，用地单位向国土行政主管部门提出用地申请；在初审后，由县(市)统征办通知被征地镇(街道)、村的征地范围和面积。被征地的镇(街道)、村在接到通知后即通知土地承包者。

　　在征地通知发出后，由政府的统征办实行统一征地，组织用地单位与被征地单位共同进行实地勘丈，调查地上建筑物、构筑物及其附属设施情况，确定土地权属，审查被征地村基本情况，商议征地补偿、安置补助方案，编制《征用土地方案》。

　　征用土地补偿、安置补助方案经县政府批准后，用地单位按编制的《征用土地方案》向国土行政主管部门支付征地费用，再由统征办按照征用土地补偿方案向被征地单位、村民和其他权利人支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费，国土行政主管部门将建设用地交付建设单位。

　　据咸阳秦都区国土局人士回忆，1998年10月30日以前，实施的是“协议征地”，也就是说，由用地者与所在村组直接见面，双方协商确定土地出让价格，国土部门在其中只起一个中介作用，那时农民得到的还多一些。

　　1999年新《土地管理法》颁布以后，为了加强耕地保护，实行用途管制，将土地审批权收归国务院和省两级政府，“协议征地”原则上变成了“公告征地”。

　　所谓“公告征地”，即其一，由国土部门代表政府直接去征地，从此用地单位和农民不再见面；其二，政府和被征地农民集体之间也没有什么可协商的，政府就是把要征的耕地面积以及应该给予农民集体的补偿告知他们而已；其三，政府从农民手中征得土地后，与用地单位签订供地协议。

　　从此，征地的过程，就变为政府根据用地的需求，以《土地管理法》为依据，从农民那里合法、强制地获得土地。由于农民无法参与，很多地方政府给予被征土地补偿时，只是把青苗和地上附着物补偿给农民，而把土地补偿费和安置补助费给村组集体，农民最后能落到手上的减少了。

　　咸阳市秦都区陈阳镇街道办的农民反映，1998年前采取协议征地时，由用地单位和农民讨价还价，一亩地还能得到8.4万元，其中有7.2万元可给到农民；实施公告征地后，农民所得下降到只有六七万元。

　　失地以后失地农民分享土地增值势在必行

　　对于中国农民来说，无论城市化和工业化给他们的未来带来什么，他们首先要面对的是失地。1999年至2002年，浙江全省被征地农民人数达170万人；1994年至2003年的十年间，陕西省累计失地农民约98万人。

　　绍兴县柯桥街道的变迁提供了一幅农民集体失地的活生生画面。

　　这个街道原来是一个典型的农业乡镇，1991年时共有17个村，12812亩土地。1991年年底，柯桥开发区启动。先是该镇福东村的516亩地全部被征光，接着是另外三个村子的土地于1993年被全部征光。其中福年村在1991年时还有576亩土地，到1992年时就只有117亩，到1993年时也被征光；红建村1991年时有501亩土地，到1992年时仅剩21亩，到1993年完全被征光；上谢桥村1991年时有362亩土地，1992年时还剩237亩，到1993年时也被征光。

　　随着柯桥开发区的延伸，企业和市场用地激增，其余13个村子的土地也被陆续征光。到2003年底，只有一个村还剩80多亩土地未被征用。

　　失地的背后是失权。按照现行法律规定，征用农民的土地，最高只能以征地前三年该土地平均年产值的30倍补偿。这意味着不管这些土地今后何种用途，价值如何，征用时只能按照农村土地的原用途给予补偿。

　　由于经济发展程度的不同，中西部地区失地农民的补偿标准要低于东部沿海发达地区。东部沿海地区等省的征用耕地的补偿标准为：土地补偿费为被征用前三年平均年产值的八至十倍，安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。在经济最发达的一些县市，土地补偿和安置补助费最高也只有2.5万元左右，低的不到2万元。中西部地区对失地农民的补偿标准偏低，一半以上的失地农民生活质量明显下降。

　　据西部某省农村工作领导小组办公室对全省11个县(区)及432户失地农民生计状况的调查，2000年—2003年全省建设用地平均每亩耕地补偿2.077万元，其中，公路一般为每亩0.6万元，铁路一般每亩0.82万元，其他项目一般为每亩3.5万元，经营性开发项目一般为每亩6.5万元。

　　更让人吃惊的是，很多国家重点建设工程的征地补偿只相当于农民三到五年的人均收入。该省2003年农民人均收入为1675元，而公路项目的征地补偿最高只有每亩6000元，仅相当于农民三年半的收入。铁路项目每亩补偿8200元，不足农民人均年收入的五倍。

　　据该省农办的一次调查，在调查涉及的766名失地劳力中，有35.63%仍在以农业为生，19.2%进入非农领域，18.9%的外出打工，还有26.2%的人赋闲在家。

 　 如果依此比例计算，近十年来该省失地又失业的农民高达25万人。这些人失去赖以生存的耕地，而得到的补偿非常低，没有正常的收入来源，这是对社会稳定的潜在威胁。征地最为集中的省会城市，截至2003年底，全市被征用耕地17.78万亩，涉及155755户、693680人。其中，完全失地的有32906户、119543人。

　　在东部地区，由于土地价值显化，农民土地权益意识增强，土地征用补偿价与土地出让价差悬殊，引发失地农民的不满和冲突。据浙江省国土厅信访室统计，2003年，农民土地权益纠纷已成为全省群体性上访之首位。

　　面对征地引发的群体性事件增加及社会矛盾激化，调查组也发现，在东部一些地区，政府在法律许可的范围内不断做出变通和让步，在这些地方性创新中，财产性补偿受到农民的欢迎。

　　最直接的办法是，调高土地年产值的标准。东部各省的许多地方都开始实行区片综合价补偿。浙江多个县市在2003年后均上调了实际补偿，达到平均每亩近3万元，超出1999年-2002年约2.3万元左右的均值；在个别地区，补偿达到3.8万元-4.2万元／亩。

　　有些地方政府还设计了一些让农民集体受益的办法，如给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；有的村集体通过旧村改造，增大农民宅基地面积，让农民获得房租收入，是最具实效的补偿办法。

　　浙江多个县市在此方面颇有创新。在东部数省中，还出现了“以社保换土地”的办法。

　　垄断供地之弊

　　由于行政划拨土地和协议出让土地的非盈利性，能够盈利的经营性用地供应比重过低，政府垄断土地征用和出让并非一本万利

　　政府垄断供地，受到伤害的不仅仅是农民群体。

　中国的建设用地供应，分为存量和增量两部分。增量部分，主要通过农地转为建设用地的供应，即所谓“一级市场”；存量部分即通过现有土地使用者之间的交易的供应，即所谓 “二级市场”。

　　存量土地实际被现有土地使用者控制。中国改革之初至今，大量土地无偿或低价供应给国有企业或单位。这些使用者按规定补交一定的费用，在上交土地增值收益后，可以以市场化出让土地。因此，政府很难对“二级市场”上的土地实行垄断。

　　而在“一级市场”上，由于建设用地本来是政府从农民那里征来的，因此，政府很容易利用行政权力，对这类土地实现供应垄断。

　　政府作为所有者出让土地不外乎三种方式：或行政划拨，或协议出让，或招拍挂出让。行政划拨主要针对公益性用地，基本无偿；协议出让主要针对工业用地，采取半市场化方式；招拍挂出让则是针对商业等“四类”经营性用地，实行完全的市场出让，价高者得。