调查发现，地区之间由于经济发展程度的差异，用地需求结构不一，土地供应结构呈现较大差异。东部地区的政府供地主要为了保证高速工业化和城市化对土地的需求，土地的市场发育程度提高；西部地区的政府供地主要用于保证重点建设项目和城市基础设施用地，土地市场发育程度低。

　　——以东部某省为例，1996年-2003年新增318万亩建设用地,用于城镇建设和工矿用地160万亩，占新增建设用地的50.2%，另外是35万亩交通建设用地和8万亩水利建设用地，分别占新增建设用地的10.9%和2.5%。其中，30%左右的工业用地以协议的方式供应，20%左右的商业等经营性用地全部通过招拍挂方式供应。

　　——以西部某省为例，1998年-2004年，全省公用设施、公共建筑和交通运输占地三项相加达到36%；该省两市以公共目的名义的供地占到45%以上。相比之下，工业用地比重偏低，全省1998年-2004年工矿和仓储用地占22.12%。

　　西部地区土地配置高度依赖行政手段，市场化程度极低。1998年-2004年，西部某省划拨用地占批准建设用地的比重高达45.1%。其中1999年-2002年，这一比重在50%以上，少数年份高达75.24%。1998年-2004年，全省共计协议出让土地2887.5公顷，占此期间批准用地总面积的39.57%，协议出让土地占批准建设用地的比重，由1999年的25.68%上升到2004年的46.68%。

　　在用于非公共目的的土地供应上，通过协议这种半市场化方式出让是其主要形式。甚至有的商业用地也是通过协议出让供应的。建设用地招拍挂从2001年才开始，2003年有所推开。1998年-2004年，全省土地招拍挂面积仅占批准用地面积的4.77%，期间除了2003年达到9.64%，2001年、2003年和2004年分别仅为0.45%、3.44%和1.96%。

　　尽管东、中、西部地区在土地供应结构和市场化程度上存在差异，但是，由于行政划拨土地和协议出让土地的非盈利性，能够盈利的经营性用地供应比重过低，政府垄断土地征用和出让并非一本万利。

　　仅从东部地区来看，第一，对公共建设用地，比如道路、绿化、科教文卫用地等，政府通过划拨方式贴本供地。行政划拨占全省供应土地总量接近50%。在浙江绍兴县、广东佛山南海区，公共建设用地比重约占45%左右，其中道路占15%，绿化占10%-15%，配套设施占10%-20%。这些建设用地都是以划拨形式供应，政府财政要补贴大量资金。

　　如果赶上国家重点工程和铁路建设，倒贴更多。宣杭铁路征地6500亩，浙赣铁路征地16000亩，铁道部给予的土地补偿和安置费每亩14000元，其中包括所有规费，比浙江省规定两项最低补偿标准每亩还少4000元。余杭区政府倒贴8600万元，杭州市政府倒贴5600万元，义乌市政府倒贴13亿元。

　　第二，对工业用地，东部地区协议出让的土地大约占全部建设用地的30%左右。为了招商引资，政府以相当于土地的开发成本甚至低于成本价供应，期冀未来从入园企业获取税收。据浙江省统计局对全省国家级工业园区的调查，全省平均土地开发成本每亩9.88万元，有些达每亩20万元，大部分工业园区由政府主导开发或授权业主开发，工业用地出让价格低于土地开发成本，平均出让价格每亩8.83万元，有近四分之一园区土地平均出让价格不及开发成本的一半。这种现象在上海、江苏、广东等地也普遍存在。

　　为了招商引资，各地竞相压低工业用地价格，导致工业用地协议均价近年来一直处于下降之中。浙江有些县市，从2000年到2003年，每平米工业用地协议价降了40元-50元。有的地方政府甚至出台最高限价政策，以低于土地成本出让。地区之间在招商引资上的竞争，直接演变成压低土地价格的竞争。

　　第三，对经营性用地，政府通过招拍挂方式市场化出让。经营性用地，主要是指商业、娱乐、旅游、商品住宅等各类出让土地。在东部大多数县市，经营性用地所占比重为20.5%，其中7.5%的商业和服务业用地基本通过市场招拍挂方式供地，但13%的住宅用地中，近一半是以经济适用房用地的名义，通过半市场的方式供地，还有一半是作为房地产用地通过市场出让。换句话说，经营性用地的市场化出让比重只有15%左右。

　　在东部地区的一些县市，近一半的公共建设用地通过政府贴本的行政性划拨方式供应，近三分之一的工业用地通过协议方式以等于或低于土地成本价供应，这样政府就将土地经营全部寄托在大约15%的经营性用地上。由于东部地区的土地市场价值较高，地方政府还可以用这15%的土地出让收入弥补85%的土地出让损失，勉强做到土地经营的账面平衡。

　　西部地区的情形就更加严峻。行政划拨或协议出让的比例更高，两者相加超过全部土地的90%以上。这些土地要么无偿划拨，要么按成本价出让或低于成本价出让，只有不到10%的土地是通过招拍挂出让。这意味着地方政府要用不到10%的土地出让收益，去弥补90%以上的土地出让损失，显然会给地方造成更大的财政压力。

　　“土地储备中心”功能异化

　　土地储备中心在真正实施土地储备时，基本上是以征用集体土地为主，成为政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具

　　除了垄断供地，政府的另一个做法是，通过储备土地，成为土地的直接经营者。

　　政府储备土地是中国国有企业制度改革和城镇土地使用权制度改革的产物。1997年8月，杭州市在全国最早成立了土地储备中心，其主要意图是依靠银行贷款和财政拨款，收购破产或效益不高的国有企业的划拨土地，盘活闲置、低效利用的土地，解决下岗职工的生计和出路，推动企业改制。

　　1998年6月，国土资源部以内部通报的形式，向全国转发了杭州等地的经验；全国大小城市纷纷成立土地储备机构，其目的已超越为国企改制盘活土地资产，收储范围也扩大到市区内所有需要盘活的存量土地。2001年5月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)，强调“坚持土地集中统一管理，确保城市政府对建设用地的集中统一供应”，要求“对已经列入城市建设用地范围的村镇建设和乡镇企业用地要按城镇化要求，统一规划、开发”。

　　文件中特别提到，“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。”

　　这个通知得到地方政府的积极响应。他们纷纷加大了土地的收储力度，将征用农民的集体土地纳入储备范围，新征用地取代城区存量建设用地成为入储的主要来源。

　　这些土地储备中心一般由政府财政注资启动，作为政府直属的事业单位。其职能是，受政府委托从事土地的收购、储备和出让前的前期准备工作，以及负责实施城市规划区内的土地征用和国有存量土地的收购、前期开发、储备和出让。

　　浙江省各地在1997年后就陆续建立起政府土地储备制度。陕西省各地政府于2002年-2003年前后纷纷成立土地储备中心，到目前为止，全省已有十个市、82个县(区)建立了专门的土地收购储备机构。2000年-2004年间，陕西省全省由土地储备中心收购储备土地面积32763亩。

　　尽管各地的土地储备中心列举了可以收购土地的各种来源，但在真正实施土地储备时，基本上是以征用集体土地为主，凸现土地储备中心追求收益最大化的目的。

　　东部某县土地储备中心自1999年以来共储备土地4873.3亩。其中收回国有建设用地1183.6亩，占储备面积的24.3%；征用集体建设用地74.5亩，占1.5%；征用集体农地3614.4亩，占74.2%。2001年前的土地储备中，收购(回)土地与征用农地的比例为85.6∶14.4，到2002年，变为11.7∶88.3。东部其他县市的做法与该县如出一辙。

　　西部某市土地储备中心在2003年-2004年两年间收购储备的土地中，有92.2%来自于集体土地，其中有87%属于直接征用农民集体土地，3.9%是集体存量建设用地，只有7.4%是国有划拨土地，真正通过国有土地出让储备的只占0.8%。

　　在实际运作中，土地储备中心已完完全全成为一个土地经营的主体，成为政府将土地“低进高出”、实现利益最大化的工具。这在东部和西部具有高度的一致性。

　　既然是在从事土地的经营，土地储备中心也要支付相关的费用，包括：(1)土地取得费用，主要用于对被收购土地、房屋等财产的补偿。(2)政府有关税费，主要有耕地占用税、耕地开垦费、水利建设基金、上缴省财政的土地出让金、新增建设用地有偿使用费、城市建设配套费、不可预见费及支付给政府土地管理部门的土地管理费。一般情况下，在城市拓展区域内，农地转用时的政府税费每亩在7万至8万元左右。(3)土地开发整理费用，即从生地变熟地过程中发生的土地平整、通路、通电、通上下水、通讯等的开发费用。(4)中介费用、财务费用等。一般情况下，这些费用总计为每亩0.1万元左右。(5)土地储备业务费用，按照土地收益的一定比例提取。其中土地收益在3000万元以上的，按2%提取；土地收益在3000万元以下的，按3%提取。这些费用用于土地储备中心的日常开支。以上各项费用合计每亩至少在15万元以上。

　　支付了上述土地成本后，接下来的工作就是把“生地”变成“熟地”，以尽可能增加土地的增值收益。土地储备机构成立之前，城市存量土地的出让几乎全是未开发的“生地”，不仅减少了政府土地收益，而且拆迁、配套等问题给开发商造成很大麻烦，延误开发周期。成立储备中心以后，进入储备的土地全部由储备机构负责进行拆迁、平整、配套和出让的前期准备工作，甚至负责处理收购土地的债权债务关系。据调查，在上海和浙江，土地储备中心出让的土地几乎全是“熟地”。

　　最后一道工序就是政府收储土地的招拍挂市场化出让，谋求收益最大化。东部大多数实施土地储备的县市，入储的土地全部通过招拍挂方式用于住宅和商业等经营性用地，没有一亩用于划拨的公益用地，也没有一亩用于协议的工业用地。因为划拨用地政府贴不起，协议用地又不赚钱。在这些地区，经营性用地的出让价格要比工业用地协议价平均高五倍以上。储备土地及市场化出让，彰显了旨在保证政府土地收益最大化的真实目的。

　　在中西部地区，由于经济发展水平不高，对土地的需求远不如东部。到目前为止，西部某省各级政府土地储备中心收购储备的土地大部分未实现供应。该省32763亩土地储备中，已经供应的土地有10220亩，占所有收购储备土地面积的34.2%，尚未供应的土地有22543亩，占65.8%。由此可见，政府土地储备实现了土地涨价归公，减少了桌下交易产生的权力寻租，增加了政府在商业及房地产等经营性用地的土地级差收益，为城市建设提供了重要资金来源。

　　但是，由于政府直接介入土地的经营，容易造成用地的不公平，形成土地供求失衡，影响土地和房地产市场的健康发展。

　　“土地财政”

　　土地财政的形成，既反映了现行征地制度所引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制弊端，对地方政府行为造成的影响更不可小视

　　地方政府何以热衷于土地征占？除了征地制度提供的便利，还有政府本身的利益动机。

　　考察政府预算内收入构成可以发现，在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留作地方。近年来增长较快的所得税也改为共享税，这使得在东部沿海经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。在中西部地区，由于地方税收生成能力有限，地方政府的行政运转和工资支出主要靠中央财政转移支付实现。基于陕西全省整体的财政状况，在2000年前发放工资都很困难。

　　相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，主要是建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等，则全部由地方享有。为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。

　　在东部一些发达县、市,由建筑业和房地产业创造的税收，是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上。

　　西部地区政府也选择了城市扩张，从建筑业和房地产业的发展中开辟税源，增加政府收入。2003年，西安市某区地方税收贡献最大的分别为：建筑业61%、房地产业11%、交通运输业7%。2003年建筑业创造的税收将近1999年基数的6倍，房地产业创造的税收更是1999年的20倍。

　　更令人关注的是，土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。

　　政府征收土地出让金始于1989年。当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方四六分成。但是，由于无法核实土地开发的成本，中央所得实际很少。从1994年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。从此，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。

　　在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。在土地严管之前的两三年，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近20亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上。在2003年，东部某县土地出让收益19.2亿元，占预算外收入的69.3%；另一个地级市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58%；一个以小商品集散地闻名的县级市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60%。

在中西部地区，预算外收入的增长也主要来自于土地出让收入和与土地相关收费的增长。如西部某省，省、市、县政府从土地收益的增长中获益。1998年至2004年11月，全省土地出让金收入总额为32.58755亿元。