土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。

　　土地税费中政府各部门的收费大体分三类：一是土地部门的收费，主要是耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，还有管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费等。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门的收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们将收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂、透明度低，难以查清，但数额不菲。

　　从调查各地财政状况看，在一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入又占政府预算外收入的60%以上。几项加总，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。

　　土地财政的形成，既反映了现行征地制度所引发的政府牟利动机，也彰显了现行财税体制弊端，它对地方政府行为造成的影响更不可小视。

　　土地融资风险

　　在东、中、西部地区的城市扩张中，储备土地和政府信用抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。这使政府财政和金融面临巨大风险与隐患

　　土地除了为地方政府创造“土地财政”，也成为城市基础设施投资的主要来源。

　　调查组在东、中、西各省区的调查都发现：在这一轮由政府主导的城市扩张中，土地出让收入和土地抵押贷款成为政府城市基础设施投资的主要来源。

　　据课题组对东部各省的调查，1998年以来，为了推进城市化和进行基础设施建设，政府投入了巨额资金。政府的依托之一就是以土地出让收入为主的预算外资金。在浙江某县建新城投入的140亿-150亿元(每年的建设资金60亿元左右)中，预算内每年能提供的资金也就是1亿-1.5亿元，仅占2.65%；预算外最大的一块是土地出让金收益，从1999年至今，一共约40亿元，其中2003年的土地出让金收益为19.2亿元，占年度政府城市基础设施投资资金的32%。其他县市的比例与此相似。

　　但是，尽管有巨大的土地出让收入为城市建设提供资金，仍远远不能满足城市建设资金的需求，其资金缺口就只能依靠土地融资。

　　为了从银行融资，地方政府成立政府性公司作为融资的载体。这些政府性公司虽然名称各异，但基本使命却完全相同：通过土地抵押等途径，给城市的基础设施投资进行融资贷款。根据对土地使用权抵押登记台账的统计，2003年和2004年1月至9月，浙江某县各类政府控股的投资公司共抵押土地15.75公顷，抵押贷款金额6.5亿元。

　　另一种融资途径是政府赋予土地储备中心抵押贷款的权力。在东部各县，一般由土地管理部门根据规划确定的储备土地的供应用途、年限等，向本地土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。储备土地抵押贷款的还款期限一般为一至二年，个别贷款项目为三至五年，最长的达十年。

　　根据对东部某县土地储备中心的土地使用权抵押登记台账统计，2004年1至9月该县抵押储备土地95.68公顷，抵押贷款金额11.6958亿元。

　　在中西部，地方财政仍然没有走出“吃饭财政”境地，预算内的可支配财力“没有任何用于基本建设支出”。在东部地区举足轻重的土地出让金，对中西部地区的贡献却并不大，大部分被用于平衡预算。在预算内财政无力用于城市投资和土地出让金无法依托的情况下，贷款成为西部地区城市基础设施建设的主体。

　　西部一些地方政府为了搞城市基础投资，银行贷款比例高达70%-80%。如某市2000年以来已经完工和正在施工的15个项目，实际投资95308万元，其中，通过财政和部门拨款5471万元，仅占5.7%，国债和国债转贷资金6500万元，两项占6.8%，余下的部分有73098万元资金通过银行贷款，占76.7%。

　　和东部地区一样，西部地区获得银行贷款也是通过土地抵押，而且主要动用土地储备中心储备的土地作为抵押。根据课题组的调查，这主要发生在土地储备中心成立以来的近两三年中。

　　据统计，截至2004年9月30日，西部某省土地储备中心利用储备土地进行抵押贷款的合同金额达33.476亿元，实际贷款余额达19.4478亿元。全省土地储备抵押贷款主要集中在省会城市，全市土地储备抵押贷款合同金额28.8亿元，占全省的86.03%；土地储备抵押贷款余额达15.71亿元，占全省的80.78%。

　　但与东部地区土地使用权抵押不一样的是，土地收益权置押贷款是西部地方政府城市扩张的主要贷款方式。

　　所谓“土地收益权置押贷款”，是以储备土地经公共性投资开发后取得增值(收益而非不动产)为置押物设立担保债权。这些抵押贷款的大多数项目的期限是15年，个别项目是五到十年。

　　这种以土地收益权置押贷款的风险极大，主要来自两个方面：一是对这种土地收益权的质押，在《担保法》里没有特别明确的规定，在法律上也存在不确定性；另一方面，它完全依赖于置押人的信用。在办理收益权置押时，一般就是由贷款主体出具一份承诺书，这样做法律漏洞太大。另外，土地收益权置押还没有一个专门的登记部门，可能造成重复质押，这种情况银行的权利就没有办法得到保证。

　　总之，在东、中、西部地区的城市扩张中，以土地抵押的融资成为政府城市基础设施投资的主要资金来源。东部一些县市数百亿元的基础投资资金中，有60%甚至70%来自于土地使用权抵押融资，中西部地区县市由于财政资金更为困难，土地收入有限，土地融资的贷款更是成为绝对依托。

　　但是，以储备土地和政府信用抵押贷款使政府财政和金融面临巨大风险与隐患，主要是政府背景贷款深受宏观政策影响。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款主体，其还款能力还是取决于政府对经营性用地的运营收入。这些贷款多以短期为主，一般为一至二年。当土地出手顺畅且行情看涨时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款。但伴随这一轮土地调控，一些地市已出现经营性用地招、拍、挂价格低于底价、政府土地出让收入剧减的严峻局面，还贷风险增加。

　　西部地区以土地收益权质押的贷款，由于依托于未来经济的持续高增长，因而风险更大。

　　政策建言

　　打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”，让农民以土地权利参与工业化和城市化

　　通过对九省(市)的调查，调查组发现，土地问题已关联国民经济成长的全过程，牵涉到方方面面的利益关系。土地问题的解决也决不能孤立推进，而应在保障权益、均衡利益和保持经济社会可持续发展的前提下进行。

　　为此，调查组提出了如下土地政策改革的建议。

　　第一，打破土地制度二元结构的现状，实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”。在政策上尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化，遏止地方利用行政区划调整、村改居、新一轮的城市规划修编等手段，变土地集体所有为土地国有，导致农民的失地、失业、失权。

　　同时，在《物权法》(草案)“所有权”中，增加“国家保护农民集体土地所有权”的条款，确保农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让之权利。尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。

　　第二，逐步打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用。

　　一方面，对行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，以减低稀缺土地的不经济利用；建议对建设用地中用于公共建设的比重，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定；清理一些以公共利益目的为名实际上是进行营利性目的的划拨用地。对公共目的用地，进行按市场价赔偿的改革试点。

　　另一方面，尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。这样既可以减轻政府的财政压力，又有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的领域。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。

　　第三，确保农民对土地有更充分的、有法律保障的权利。包括明确农民对土地有排他性使用权和自由转让权；制定《农村土地承包法》的实施细则，严格限定集体经济组织与各级政府以行政权侵犯农民的土地产权加强法制管理；赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权；建立有效、准确、可行的针对农民土地权利的登记体系，确保被征地的赔偿足额到达失地农民手中。

　　第四，创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是土地财政形成的根源。必须改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色；在此基础上，探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一个可选来源。

　　建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；并把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。为保证地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。

　　第五，明确政府土地储备功能，限定收储范围，规范土地抵押贷款，防范政府财政风险和银行金融风险。建议将政府储备土地限定为存量土地，严禁将征用农民集体土地纳入收储范围。银行放款的依据应主要是作为抵押品的土地的评估价值，而不是政府背后的信用；同时要减少政府对城市基础设施的投资，建立多元化的城市公共投资和融资机制。

　　第六，谨慎对待“以社保换土地”的办法，防止农民失权，也避免政府被拖入巨额的财政泥沼。

　　“以社保换土地”有两个前提：一个是政府提供的社保能够让农民觉得交出土地权利是值得的；二是政府财政有足够的能力来做这种置换。

　　事实上，这两个前提在现实中都难以达到。

　　城市政府对城市职工的养老保险和社会保障都面临严重的资金缺口，他们根本上无力介入失地农民的养老保险和社会保障，何况城市基础设施建设还处于等米下锅的饥渴状态。政府给失地农民提供的养老和社会保障水平与失地农民的预期相去甚远，因为他们获得的仅仅是一个月200来元不够糊口的保障，而失去的是赖以生存的土地以及不断升值的土地权益。

因此，要冷静对待“以社保换土地”的办法，尤其防止一些地区以此名义剥夺农民土地，给将来的政府留下巨额社保债务的后遗症。