三、广州城市化中解决土地问题的基本思路

    根据以上的分析，广州在解决城市化中所面临的土地问题可采取这样的思路：规划先行，分类指导，梯度推进。具体而言，即针对广州城市化水平的层次性特征，在研究己有做法的基础上，不同区域采用不同的解决模式，以推进广州城市化发展。

    广州的城市化具有明显的层次性，从城市化水平和速度来看，广州的城市化大致可以分为三个圈层：

    第一圈层:包括天河、黄埔、芳村、海珠及白云区的近郊。

    这一圈层城市化水平高、城市化进程快，农民少，农业用地不多，农民收入较高，其所面临的主要土地问题具体表现为“城中村”改造和土地股份合作制的改革与完善。

    对这一圈层中土地问题的解决，可以借鉴深圳市的做法，将部分征地转变为“转地”。这一做法最大的优点在于，当土地所有权改变时，其补偿方法与标准可避开现行国家征地有关政策的限制，弥补我国征地制度中的许多缺陷。我国现行的征地制度存在着许多缺陷，从而使其对城市化中土地所有权变化的实践缺乏指导性。如果将土地所有权的改变称作“转地”，其操作的灵活性将大大增加。但是这里需要说明的是，“转地”虽有法律依据，但并不是将名称改变就万事大吉，而应根据广州的实际，研究制定系列的配套性政策，以保证政策对实践的指导性，促进城市化发展。

    第二圈层:包括白云区的远郊、增城的南部部分镇如新塘镇及番禹区的部分镇。

    这一圈层的城市化速度很快，但城市化起步比第一圈层要晚，集体经济实力不强，农民较多，农民对土地有一定依赖性，但就业途径逐步出现多元化趋势。

    在这一圈层，由于城市化的快速推进，农业用地将大幅下降，越来越多的农民需要从农业中转移出去，其所面临的主要矛盾是如何在保护农民利益的前提下，为城市化与工业化提供足够的用地支持。

    为此，在这一圈层，应借鉴第一圈层的做法，在土地制度改革中引入股份合作制，通过集体土地产权的股份化，将有限的土地集中起来，为城市化和工业化发展提供条件，并通过股权的分配，使农民的长期权益得到保护。在这一圈层，还需要解决的主要问题是如何促进农民的农外就业和防止第一圈层出现的土地问题在这一圈层中的重复出现。

    第三圈层:包括从化市、增城市的北部山区和番禹的部分镇。

    这一圈层是较为典型的农业区，工业化、城市化水平低、速度缓慢，农民比例大，农民除了农业外很少有其它就业门路，对土地有很强的依赖性，集体经济十分薄弱。

    这一圈层虽然尚未遇到第一和第二圈层中所遇到的城市化带来的土地问题，但从长期来看，工业化、城市化发展是其必然趋势。

    目前，这一圈层所面临的土地问题主要是如何促进土地的合理流转，提高土地集约化程度，促进农业的增效和农民的增收，实现农业的现代化。在这一圈层，应大力发展农业产业化经营，在村集体的引导下，通过多种模式，如 “基地+农户”、“龙头企业+农户”等带动农民的致富和土地的相对集中，为未来的城市化发展提供条件。

    四、广州城市化中土地制度改革的政策建议

    在以上指导思想下，结合广州城市化进程中所面临的土地问题，建议采取以下措施。

   （一）进一步做好广州土地利用规划，明确土地的使用方向

    合理的具有前瞻性的城市发展规划是广州城市化进程中重要工作内容，虽然广州在发展中制定了各种各样的发展规划，但缺乏很强的协调性和可操作性，致使土地使用上缺乏有效的指导，加大了土地使用方向改变的随意性。为此，必须进一步强化规划工作的重要性，在总结历史经验和教训的基础上，合理规划，提高土地利用的协调性和效率，促进城市化进程。

   （二）在新一轮承包土地调整中，逐步扩大集体土地的比例

    虽然《承包法》规定土地承包期30年不变，但在广州更可行的承包期选择是30年，为适应城市化与工业化要求，在新一轮土地承包调整中应逐步扩大集体土地在承包土地中的比例，扩大集体对土地的控制权，为城市化与工业化提供必要的土地条件，降低城市化与工业化进程中土地问题解决的成本。

   （三）调整对农业的支持方式，加大对农户规模经营的补贴

    随着城市化与工业化进程的加快，越来越多的农民将从土地上转移出去，实行规模经营是提高农业综合生产能力的主要途径，为此，政府应该调整对农业的支持方式，由现在的对龙头企业、对种植农户的普遍支持，转变为对规模经营大户的重点支持，鼓励农业的规模经营。这种支持至少应包括以下几个方面:一是农业基础设施建设的支持，如交通、水利设施等；二是农业保险，尽可能降低农业经营中的各种风险；三是农用物资如化肥、农药、种子等的控制，以降低农业的生产成本；四是对一定规模以上(如50亩)农户的直接补贴，鼓励土地的规模经营。

    (四)加强对实质上没有务农的农民承包地的管理，提高土地的使用效率。

    不少农民虽然拥有承包地，但并没有从事农业的生产与经营，对这一部分土地应如何进行有效管理，目前尚无具体的政策措施，为此，应加快对这一部分土地的管理问题进行研究，制定相应管理措施。在处理这些土地的经营权时，可以考虑在保护农民利益前提下，由村集体统一收回，通过集体统一发包或产业化经营等方式，规范其经营权的运作，以提高土地的使用效率。

    (五)建立面向转型农民的社会保障体系

    长期以来，我国农民一直被排除在社会保障体系之外，因而其对土地有着很强的依赖，但当土地变为国家所有后，他们也就失去了与土地的各种联系，其最基本的保障也没有了。广州的城市化，是一个数万人口由农村进入城市的过程，他们从开始离开农村到最后在城市里定居，必然有一个忧虑、徘徊和动荡的过程。在这一过程中，如果社会保障制度将他们排斥在外，必然会使他们延长徘徊期，甚至最终放弃进入城市的努力。因此，必须建立面向失地农民(转型农民)的长效保障机制。一方面，及时将转型农民纳入城市社会保障体系，使其享受与城市居民相同的养老保险、失业保险等基本保障；另一方面，多方筹集资金，加大保障力度。社会保障资金的来源主要有：土地补偿、政府补贴和农民个人，而初期的政府补贴是主导的。

    (六)完善城市管理体制，促进城乡一体化

    应该说，目前广州市已建立起一套较为完善的城市管理体制，但问题是，这一管理体制将城市化后的转制居民排斥在外，如何将这一体制的管理范围扩展至己经城市化的这一部分社区。前面的分析可以看出，在广州因城市管理体制的不到位，使那些已经转制为公司的社区经济组织不得不承担诸多的社会管理职能，这既加大了公司转制难度，也进一步维系了城乡割裂的局面。为此，政府应及时统筹安排，既要督促有关管理部门尽快接手转制社区的社会管理事项，同时在财政政策等方面给予调整，保证这些部门管理经费的来源。

    (七)拓展就业渠道，搭建就业平台，促进转型农民的再就业

    农村城市化使大量的剩余劳动力游离出来，如果说建立面向转型农民的社会保障机制是农民生存的需要，那么促进其尽快再就业则是农民发展的需要。

    1、建立劳动力再就业工作机制，积极推进劳动力的转移就业。

    一是建立领导责任制。由市政府、市委组织有关部门成立劳动力就业机构，加强劳动力就业的组织领导，层层落实，为劳动力再就业提供组织保证。

    二是建立扶持就业机制。各镇(街)建立起农民进城就业统计制度，将农民就业纳入劳动服务管理范畴，为农民工提供职业指导、就业推介和培训。采取措施，鼓励企业优先招收本地劳动力。

    三是建立再就业投入机制。将农村劳动力转移就业经费纳入政府的财政预算，建立专项经费支出，用于劳动力的再就业培训和服务。

    2、建立以政府为主、多方参与的多元化培训主体、灵活有效的培训机制，提高劳动力的就业能力。

    首先，在培训内容上，对再就业农民的培训，至少应包括就业观念、职业道德、法制法规、专项技能等方面；其次，在培训方式上，以市场为导向，有偿培训与无偿培训相结合。

    3、构建就业信息网络平台，沟通再就业农民与用工单位之间的联系。

    4、加快二三产业的发展，创造更多的就业岗位。

    (八)明确政府各部门的管理职能，加快“城中村”改造

   “城中村”改造是城市化工作的重要内容，在这一工作中，应尽快明确政府各职能部门的管理职能，切实履行其职责，克服扯皮推诿，提高“城中村”改造效率。

    (九)加强股份合作制的改革，促进其朝着规范、开放的方向发展

从发展趋势上看，广州的股份合作制由社区型向企业型转变、传统集体经济组织向现代企业制度转变、封闭型向开放型转变是必然的。按照这套改革思路，今后广州的农村集体经济组织应逐渐减少合作股、集体股，扩大面向社会开放的募集股，吸引社会各类资本认购，股份的一部分还将拿出来作为对管理人员、技术人员的期权奖励，以充分调动人才的积极性。农村集体经济实体完全实行企业化经营，建立起现代企业制度，将治安、医院、教育等原有的福利事务剥离出去实行有偿服务，农民改变身份成为城市居民，相关的社区公共建设、社会保障等职能交由政府处理，政府则依靠提高效率后新增的财税收入进行投入。各经济实体完全变身为企业后，相互之间可以通过资本扩张，打破现有的行政区划，实现跨村、区域的合并，既可优化资源配置，又可在优化股权结构的同时带动产业升级。

    第一，改革股权设置。在固化合作股后，不再新增合作股。取消合作股名称，改为募集股，改革以后原合作股与募集股实行同等待遇。逐步减少直到取消集体股，将其量化到个人，一部分作为向社会开放的募集股，另一部分引入知识股东，以建立对管理人员和技术人员的期权激励制度，促进经济组织的成功转型。

    第二，理顺管理体制，剥离企业的社区管理和公共建设职能，实行政企分开。在行政体制进行调整之前，对社区公益事业实行企业化管理，对托幼养老、社区治安、卫生保健等事务实行企业化经营，引入竞争机制，进行有偿服务；在村民委员会转化成城市居民委员会改革后，社区公共建设及社会保障等社会职能由政府有关部门负责。

    第三，建立现代企业制度，规范企业运作。按现代企业制度要求进行改革和管理，培育自主经营的市场竞争主体。

    第四，打破社区封闭性，走向开放。取消股权只能在一定范围内流动的规定，开放产权流转。一方面有效地吸引外部资本、人才、技术、管理等生产要素进入到企业中，从而扩大企业规模和市场竞争力；另一方面企业可以通过参股、控股、兼并等方式，打破行政区域界线，实现跨村、区域之间的合并重组，在优化股权结构的同时实现资本扩张和推动产业结构升级。

    (十)加强专题调研，为土地制度的创新提供支撑

土地虽是一个古老的话题，但在广州快速城市化进程中，新的问题会不断出现，对这些问题的研究，单纯依靠政府及其职能部门显然是不够的，必须发动多方力量，尤其是发挥科研院所、高等院校的研究优势，对不同阶段的土地问题及时进行研穷。一方面，根据实际情况，选择恰当的研究课题；另一方面，加大研究资金的投入，为专题研究提供资金支持。