——北京规划建设有感

最近几个月的规划界颇有几个热门话题。一个是因为著名的《美国大城市的生与死》在它最初出版之后接近半个世纪终于有了汉译本，而国内规划界对于国外的名著向来是很买帐的，于是几乎人手一册，开始了一场声势浩大的的经典阅读运动，虽然比起美国同行们晚了几十年；再有一件，就是关于规划过程中的公众参与问题。本来这是一个由于宏观政治文化而较少为规划界所关注的问题，但是拜雅克布斯女士的纯粹平民视角所赐，同时也受到几次重量级的公开听证会对于我们的社会神经的刺激（例如，圆明园公园防渗膜工程听证会和个人所得税起征点讨论听证会），公众参与问题仿佛在一夜之间成了规划界的当红明星，大家似乎真的“参与”起来了。

作为一个规划界从业者，我必须承认，有更多的人关注规划议题是一件好事。但是我也必须指出，并非所有的参与对于规划者而言都是一件令人愉快的事。就拿上面的例子来说，珍妮·雅克布斯的著作的确在规划界引起了轩然大波，但相当一批美国规划者，甚至可以说是大多数规划师和学者，对她以一个革命者姿态的轰然闯入和颠覆式言论，并不是以一种欣赏的眼光去看待的。著名的城市和城市史学家路易斯·芒福德就相当不屑地提到，雅克布斯的作品纯属“老大妈式”的研究，其不屑程度直追鲁迅所谓的“后街阿狗的妈妈”。当然也有较为温和的评论，但是平心而论，如果规划界认为这本书对于整个规划事业有什么真正积极的作用的话，那也只是在一些相当次要的方面。如果用一位学者私下的谈话来说，毕竟，雅克布斯女士只是一位记者。

这是一个相当有趣的现象。美国政治体制有着悠久的公众参与传统，但是雅克布斯女士的参与热情，却被当头浇了一瓢冷水。为什么会出现这种现象？我认为原因在于，尽管公众参与规划事务是一个民主社会无可辩驳的常理，但是公众究竟怎样参与，涉及到何种层次的问题，却往往得不到足够的思考，一旦参与的层次不恰当，往往使得公众与专业人士以及市政当局之间产生严重的矛盾，以至于当局或规划者认为参与变成了掺和，或者干脆是搅和；公众则认为自己的意见得不到足够的重视，双方都不愉快，而公众事务的处理结果，更加大打折扣。

究竟公众对于规划事务应该参与到什么层次？我想这与他们在影响公共决策过程中由于种种原因遇到的壁垒有关。这些壁垒的存在有其客观性和难以逾越性，因而公众参与的最佳层次不应当跨越这些壁垒。一般来说，公众最可能遇到四种壁垒：

第一，也是最重要的壁垒，是心态壁垒。有些人将民主和公众参与划上等号，而“民主”二字往往又颇有些魔咒功效，往往使人长篇大论而不知所云。上面提到的圆明园事件听证会就是一个相当典型的例子。一个与会代表在会上从圆明园的历史意义说开去，谈到红军的两万五千里长征，又谈到鸦片战争和二战胜利，以及对毛泽东同志的历史定位问题，声情激烈，以至于主办方不得不让工作人员强行请其退场。而这请退行为则招致了这位演讲者极大的不满，他在会场上高呼：这是我的民主权利！他犯了一个根本的错误：这件事与民主与否无关。民主和公众参与尽管有所关联，但是不是同一个层次的概念。民主是一个政治学概念，它所涉及的往往是伦理学层面或者普适价值层面；公众参与则是一个组织行为学概念，它较少涉及抽象的伦理价值，而更多着眼于如何高效、公正和准确地解决公共领域内的事件性决策问题。就此次听证会而言，其唯一的意图在于使主管方获得关于圆明园事件的全面知识以资决策，因此所有与此目的无关的话题，无论它们怎样受到民主权利的保障，仍然不应在会场出现。这个道理看似简单，但是实际上在大量的公众参与过程中，民众往往会忘记这二者区别的存在。

但是是否可以说，公众参与决策的过程势必以牺牲一部分民主权利为代价呢？其实这二者并不矛盾。美国著名的政治学家William H. Riker曾经在他的名作《自由主义与大众主义》中深有感触地说，民主绝不仅仅是一人一票这么简单。他说，“民主的最终道德理想，是良好的自我控制能力和与此伴生的合作控制环境的能力，以及它们导致的自我尊重和自我认知。”(The ultimate moral ideal of democracy is the self-respect and self-realization that are made possible by self-control and the concomitant cooperative control of the environment.)在公众参与决策的过程中，一旦公众无法控制自己的行为方式，他们不仅仅违背了公共参与的最初意图，浪费了公共资源，实际上也违背了民主的终极理想。

第二是技术壁垒。规划事务往往直接涉及较为专业的领域和知识，而这些知识较难为普通公众获得。如果在信息和技术壁垒无法逾越的情况下强行引入公众参与，其结果往往使得决策的效率降低，准确度同时也受到影响。拿上面所举的关于个人所得税起征点的听证会来说，实际上决定税率应该是一个相当严肃的技术性问题而不是一个需要和纳税者商量的博弈性问题。事实上，国家并不是希望起征点越低越好，因为过高的税负会导致居民有效购买力下降，抑制消费，从而使得经济增长放缓，并且导致税基缩水。如何确定一个有效的税负水平，使得居民的消费欲望不至于低迷，同时保证国家的财政支付能力，这是一个非常复杂的定量分析，需要由掌握分析手段和有效统计数据的国家机构和专家才能完成。当然，几乎每个公众都对各自的税负有着自己的看法，但是由于他们很少能够掌握宏观数据和复杂的分析手段，他们对于税负的看法是相当个人化的，除非经过一次巨大规模的采样调查分析，否则听证会上的寥寥20名公众代表提出的意见连统计意义也不具备。在规划领域内，类似“个税起征点”这样的问题绝不在少数，例如，地块内的密度和容积率以多少为最佳，交通线路的规格等等。这些问题如果贸然交付公众参与过程决策，其效率和结果恐怕远远不及职能部门的专业决策成果。

第三是视角壁垒。由于公共事务的决策者身份与公众不同，因而他们在某些事情上的视角势必与公众意见存在差异，有时可能是相当关键的差异。例如，居民可能不会像政府那样关心河流的生物多样性，关心土地政策，等等。另一个著名的例子是最近美国最高法院就一起拆迁诉讼案做出的裁决。因为根据美国宪法第一修正案，拆迁行为如果是为了公众利益的需要，并且以公平市场价补偿被拆迁者，就是合法的。从这个案子的结果来看，最高法院和当地政府对于“何谓为了公众利益”的理解显然与提起诉讼一方不一致。（参见美国最高法院判例，Kelo vs. The City of New London, No. 04—108.Argued February 22, 2005–Decided June 23, 200）同样，对于诸如“保卫弱势群体”、水源涵养等等规划中同样会遇到的问题，操作方与普通公众的视角都存在较大差异，难以短期协调。视角壁垒往往是源于简单的个体利益与集体利益、短期利益与长期利益的冲突，而无论是西方的实用主义哲学或是东方的集体主义哲学，在面对此类价值取舍过程中的偏向也是显而易见地一致，即以更广泛的利益受体和更深远的利益为选择项。英国著名的实用主义哲学家边沁（Bethom）把实用原则表述为“最大幸福原则或最大福利原则”，认为不论是个人的行为，还是政府的行政措施，当其“增多社会幸福的趋向大于其任何减少社会幸福的趋向时，则可以说它是符合或遵从实用原则的。” 恩格斯在《德意志意识形态》一书中曾指出：“功利论从一开始就具有公益论的性质。”随着社会主义思想在东方土壤中的革命性移植，公益原则也许是社会主义与东方传统儒家文化衔接得最紧密的几种精神之一。

第四是时效壁垒。由于公共决策往往有时效性，公众参与决策的过程却又相当漫长，因此它成为公众参与的一个最常见的，也最常使得管理者感到委屈和公众感到愤怒的壁垒。因为公众参与的唯一障碍不是体制上而是非技术性的。

但是，这些壁垒的存在真的使得公众参与成为一种政治摆设吗？决非如此。尽管民主作为一种内在价值往往不能直接指导每一次实际操作，但正因为它的最终性和理想性（Normative Value），它才成为我们所有政策设计和操作实施的蓝图性路标。基于公正、尊重个体选择原则与其说是一种手段，毋宁说是一种精神，而上述壁垒在此精神的指引下，通过某些手法显然是可以在某种程度上得以缓解乃至消除的。

心态壁垒和视角壁垒的内在原因，应该说主要是源于公众对于所参与的议题和操作进程缺乏全面的了解。Illich I.指出，应该借助公共参与，帮助人们全面的理解和诠释整体化的问题发生、发展场景或社会现实。在这样的一个参与过程中，人们才能有意识地调整自己和物质世界和社会现实的关系（转引自周江评等，2005），而不仅仅是以民主的名义发牢骚或是拘泥于小范围的局部利益。一些西方学者提出了所谓“授权型”(Empowerment Public Participation)、“协作型”(Collaborative Public Participation)或是“组织能力构建型”(Organizational Capacity-building Participation)公众参与模型，其基本指导思想就是专家通过深入的教育和指引公众，“促使他们批判性地重新审视自己的价值观、行动方式和关于生活的假设”（Brookfield，1986），能够更加和谐和富于建设性地加入公共决策的过程中来。但是无论如何，这将会是一个长期和深刻的过程。

技术堡垒和时效壁垒的消除则较为简单。技术壁垒存在的原因是拥有技术（也许包括数据）一方对另一方的信息不对称，但是随着当代技术封装（Encapsulation）功能和网络传播功能的发展，这种信息不对称已经可以得到较好的平衡。一个典型的例子是所谓公众参与GIS（Public Participation Geographic Information System）技术的运用，即通过广泛传播的技术平台并且封装那些公众不需要深入的技术细节，降低公众对于技术问题的理解门槛和参与门槛。至于时效堡垒，我想很多时候是一个管理方提高行政效率的问题。因为用于允许公众参与的时间是从哪里来的？很大程度上是从行政行为的计划性和和科学性中节省出来的。